by Joanna Boroń

Prawo budowlane, Prawo cywilne16 października 20230 comments

Ważne zmiany w Kodeksie Cywilnym w zakresie gwarancji terminowej zapłaty wynagrodzenia za roboty budowlane udzielanej przez Skarb Państwa

16 października 2023 r. wejdzie w życie nowelizacja art. 649 ¹ Kodeksu Cywilnego, w wyniku której Skarb Państwa jako inwestor zostanie wyłączony z obowiązku udzielenia wykonawcy (generalnemu wykonawcy) gwarancji zapłaty za roboty budowlane w celu zabezpieczenia terminowej zapłaty umówionego wynagrodzenia za wykonanie robót budowlanych.

Aktualne brzmienie art. 649 ¹ § 1 Kodeksu cywilnego jest następujące:

§ 1. Gwarancji zapłaty za roboty budowlane, zwanej dalej „gwarancją zapłaty”, inwestor udziela wykonawcy (generalnemu wykonawcy) w celu zabezpieczenia terminowej zapłaty umówionego wynagrodzenia za wykonanie robót budowlanych.

Nowelizacją, która wejdzie w życie 16 października 2023 r. po § 1 dodany zostanie § 1 ¹ o następującej treści:

§ 1¹. Przepisu § 1 nie stosuje się w przypadku, gdy inwestorem jest Skarb Państwa.

Komentowana zmiana wzbudziła szereg kontrowersji i obaw, zwłaszcza wśród podmiotów działających w branży budowlanej w sferze zamówień publicznych. Stanowczy sprzeciw co do planowanej zmiany wyrazili m.in. Pracodawcy RP oraz zrzeszone w ich strukturach firmy z branży budowlanej.

W uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej tę zmianę wskazano, że za zwolnieniem Skarbu Państwa działającego jako inwestor z obowiązku udzielania gwarancji zapłaty przemawia fakt, że ryzyko nieotrzymania wynagrodzenia od SP przez wykonawcę nie istnieje, ponieważ Skarb Państwa nie może upaść i jest inwestorem wiarygodnym i dającym gwarancję wypłacalności. Ponadto, podkreślono, że wykonawca będący stroną umowy zawartej ze Skarbem Państwa jest w o wiele korzystniejszej sytuacji niż wykonawca mający umowę zawartą z inwestorem prywatnym ¹. Odwołano się również do celu instytucji gwarancji wynikającej z art. 649 ¹ § 1 Kodeksu cywilnego, wskazując, że celem tego przepisu jest potrzeba zapobiegania negatywnym zjawiskom w gospodarce, w szczególności nieregulowania przez inwestorów i wykonawców robót budowlanych wynagrodzenia za wykonane prace, zwłaszcza gdy są to mali i średni przedsiębiorcy. A tymczasem, jak to zostało wyżej przedstawione, wykonawcy inwestycji Skarbu Państwa nie posiadają ryzyka niewypłacenia wynagrodzenia przez inwestora.

W uzasadnieniu wskazuje się nadto, że udzielanie gwarancji przez Skarb Państwa jest kosztowne, a zatem wyłączenie SP z obowiązku udzielania gwarancji będzie korzystne dla budżetu państwa: „Z kolei udzielenie gwarancji zapłaty wykonawcy przez podmiot reprezentujący SP wiąże się z dodatkowymi kosztami dla SP. Zgodnie z art. 649¹ § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny strony ponoszą w równych częściach udokumentowane koszty zabezpieczenia wierzytelności. W praktyce koszty takie są ponoszone przez jednostkę sektora finansów publicznych, która następnie dochodzi zwrotu połowy kosztów od wykonawcy, co nie zawsze następuje szybko i czasem oznacza wieloletnie oczekiwanie na zakończeniu sporu sądowego. Jednocześnie należy wskazać, że zdarzają się przypadki, że wykonawca wykorzystuje gwarancje zapłaty niezgodnie z założonym celem. Wykonawca, widząc ryzyko, że inwestor odstąpi od umowy z jego winy, np. z powodu zwłoki w realizacji, i naliczy związane z tym kary, wykorzystując instrument gwarancji zapłaty, nie tylko może uniknąć ryzyka związanego z potencjalnymi karami, ale całkowicie odwrócić sytuację. Wykonawca zamiast płacić kary, może sam mieć roszczenia finansowe wobec inwestora. Wyłączenie SP z obowiązku udzielania gwarancji zapłaty jest zatem korzystne dla budżetu państwa”.

W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej podkreślono również, że wprowadzane rozwiązanie nie narusza równości wobec prawa, jako że wykonawca zawierający umowę ze Skarbem Państwa jest w korzystniejszej sytuacji, aniżeli wykonawca zawierający umowę z inwestorem prywatnym, gdyż z zasady ma zagwarantowaną wypłatę należnego wynagrodzenia i nie ma potrzeby występowania o udzielenie gwarancji. Pogląd ten jest szeroko krytykowany i pojawiają się opinie, że nadchodzące zmiany naruszają zasadę równości stron stosunku cywilnoprawnego, ponieważ Skarb Państwa powinien mieć takie same prawa i obowiązki wynikające z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, co inne strony, a zmiany doprowadzą do jego uprzywilejowania względem inwestorów prywatnych.

Co istotne, konsekwencją wprowadzonych zmian będzie również brak możliwości odstąpienia przez wykonawcę od umowy o roboty budowlane z winy inwestora w przypadku, gdy nie ustanowi on gwarancji w terminie (art. 649 ¹ § 4 Kodeksu cywilnego), jeżeli inwestorem będzie Skarb Państwa. W ocenie ustawodawcy ta regulacja prawna była przez wykonawców nadużywana, a zatem nowelizacja nadużyciom tym ma zapobiec.

Komentowane zmiany spotkały się z krytyką i obawami z następujących przyczyn:

1. Wprowadzane zmiany w nieuzasadniony sposób różnicują sytuację podmiotów będących uczestnikami rynku budowlanego i zamówień publicznych oraz obrotu gospodarczego, wprowadzając uprzywilejowaną pozycję Skarbu Państwa w roli inwestora,

2. Wprowadzane zmiany uderzają w sytuację prawną i finansową wykonawców inwestycji budowlanych, pozbawiając ich możliwości zabezpieczenia terminowej zapłaty wynagrodzenia od inwestora – Skarbu Państwa, co wzbudza szczególne obawy u uczestników zamówień publicznych, gdzie zamawiającym jest Skarb Państwa,

3. Istotą gwarancji z art. 649 ¹ Kodeksu cywilnego jest zabezpieczenie terminowej zapłaty wynagrodzenia, a nie zapłaty wynagrodzenia co do zasady, a zatem argumentacja dotycząca wypłacalności Skarbu Państwa, która ma uzasadniać komentowane zmiany wydaje się nietrafiona. Celem wprowadzenia instytucji gwarancji było zapobieganie zatorom płatniczym i ochrona wykonawców. Komentowane zmiany – w ocenie praktyków i podmiotów z sektora budowlanego – mogą wywołać odwrotny skutek.

4. W przypadku opóźnień w płatności wynagrodzenia po stronie Skarbu Państwa (co nie jest rzadkością) albo sporów dotyczących zapłaty wynagrodzenia, komentowane zmiany odczują niestety wykonawcy, którzy pozbawieni zostaną szybkiej drogi do zabezpieczenia ich należności. Z całą pewnością zaburzy to ich płynność finansową i negatywnie wpłynie na realizację inwestycji.

5. Efektem zmian będzie konieczność dochodzenia zapłaty wynagrodzenia przez wykonawców w postępowaniu sądowym, co jest niestety długotrwałe i kosztowne.

6. Zmiany mogą skutkować przeniesieniem na wykonawców ciężaru finansowania inwestycji, co w obecnej sytuacji gospodarczej i niesprzyjających warunkach ekonomicznych dla wielu z nich nie jest możliwe, a zatem będzie stanowić dla nich zbyt duże obciążenie i ryzyko gospodarcze, czy nawet w efekcie skutkować niewypłacalnością i widmem upadłości.

7. Zmiany obejmą inwestycje realizowane przez Skarb Państwa, w tym zwłaszcza przez GDDKiA, pominą natomiast jednostki samorządu terytorialnego.

8. Nowelizacja będzie mieć zastosowanie także do umów zawartych przed dniem jej wejścia w życie.

W razie jakichkolwiek pytań lub wątpliwości, zapraszamy do kontaktu z naszymi specjalistami.

Joanna Boroń

Email: jboron@kbzlegal.pl
Telefon: +48 32 202 42 97
LinkedIn